参见安徽省六安市裕安区人民法院（2015）六裕行初字第00009号行政判决书。

再次，文件是否违法，尤其是违反要件三的结果，是与其根据的上位法相比较作出的判断。另外，为了回避繁琐表述，本文将相关文件的正式名称也予以简略化，如例1中五莲县财政局莲卫字〔2014〕2号《2014年五莲县新型农村合作医疗管理工作实施办法》简称为《实施办法》。

上述第三部分对例1、例4和例5的分析，将其中的文件归入直接依据的范围之内，其表现为法规范的替代形式，直接赋予行政行为法效力。如上述部分所见，由于原《食品安全法》第42条第9项规定了食品安全标准与法规范并列的适用地位，作为食品安全标注规定的文件《通则》可以直接为行政主体管理相关食品安全的行政行为提供有效依据，所产生的效力也与法规范相同。关于《通则》3.2能否作为被诉处罚决定书依据的问题：原《食品安全法》第21条规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布。与上述部分分析的路径相同，这里的技术标准已经具有了实质性法规范的特性，因此也同样已无法固守形式意义上的上下等级型行政规范体系。（三）法规范替代性规范从分析角度二来看上述分析结果，可见上述构成直接依据的文件，其影响相对人权利义务的内容，并非来自法规范本身而是源自文件本身。

其一，形式与实质的乖离。1.司法解释中的标准在发布《典型案例》之前，最高法院曾发布法释〔2018〕1号《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》），该司法解释的第148条规定了相应司法审查的合法性判断标准。[24] 参见周士贵诉荆州市荆州区政府案，（2018）最高法行申7470号行政裁定书。

如果采用 B 类法院的做法，则其对实质性解决争议的理解介于规范主义进路和结果主义进路之间，但有滑入结果主义进路的可能。此外，贾亚强提出的在遵循行政诉讼司法规律的前提下寻求行政争议实质性化解途径的观点，总体也可以归入本种情况。案件审理期间，法院采用协调方式，通过指出被告更正登记行为不合法与不合理的问题，促成被告撤销更正登记，原告撤诉，由此解决了涉案争议。告知起诉人充分补正起诉状和起诉材料。

法院在审理案件过程中，不应受到相对人法律诉求的限制，要综合本案与相关案件的情况，主动发现和确定当事人起诉的真实目的，从实质性解决行政争议出发，主动关注相对人起诉背后的利益诉求（无论是否与本案有关联），进而有针对地加以回应解决，以争取本案乃至关联案件的解决。[23]例如，针对行政许可的拒绝或拖延行为引发的诉讼，法院不应将审理的重点放在被告拒绝或不作为是否违法上，而应根据法定颁发许可证的条件衡量原告的申请是否已经满足展开审理活动，否则就会出现被告单纯以原告不具备 A 条件拒绝其许可申请，法院只以该拒绝决定合法为由判决驳回原告诉讼请求。

一般给付诉讼之下的变更判决是法院行使完全管辖权的一种体现——争议本身属于司法权的固有审理范围，谈不上对行政权的侵越。[21] 在德国，被诉行政行为违法即是原告的起诉理由，而行政行为违法具体体现为哪些方面则是法院审理的内容。实质性解决行政争议虽然为时下整体环境所倡导，但其具体实践依然要纳入现行法律秩序。案例三中，法院按照《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）中协调和解的规定，对不适用行政诉讼法规定的调解方式处理的案件，[4]通过协调双方立场，促使行政机关自行更正行政行为，解决了涉案争议。

2.第二组案例案例四：葛某某诉安徽省人民政府行政复议案。当通过现有诉讼程序制度不足以消除相对人不满，或者无法满足相对人利益诉求（含案外要求）的情况下，法院可以脱离既有法律制度限制，采取有力措施追求事实上的案结事了。本案中，原告针对被告不予认定工伤的决定提起撤销诉讼。释明引导相对人选择行政诉讼附带民事诉讼。

就诉讼标的而言，德国将诉讼标的限定为原告提出的公法权利主张，主要涉及两个要素：一为行政行为违法，二为行政行为侵犯了原告的合法权益。二、实质性解决行政争议两种进路的比较分析（一）从两种理解进路对当前学界观点的观察根据前述归纳的两种理解进路，可以将当前学界对实质性解决行政争议的理解归纳为三种情况：第一种情况：彻底的结果主义。

就本文讨论的主题而言，区分不同诉讼类型进而厘清其相互关系，以便正确地选择相应救济途径，对于行政争议实质性解决具有更为迫切的意义。审理期间，法院并未就行政赔偿案件作出裁判，而是综合考虑案件审理复杂性、案后原告房屋租赁使用、相关主管部门后续管理等因素，采用穿梭式调处法居中协调，帮助当事人双方分析利弊，充分调动被告的主观能动性，由政府牵头引入第三方平台，通过协调原告与平台公司签订整体包租协议，解决原告未来十年的厂房租赁问题，最终化解原被告之间的矛盾。

第三，坚持既有审判经验的要求。第二，法院只在法律意义上终结法律争议，不排除当事人基于自己的认识启动后续程序的可能。规范主义进路强调在法律制度框架内发挥法官的主观能动性来处理行政争议。二审期间，法院通过调查了解到原告针对征地过程中的诸多行为分别提起十余起诉讼的事实，于是确定原告提起多起诉讼的真实目的是解决补偿安置问题，遂直接就补偿安置问题进行调解，最终促成原告与相关征收实施单位达成补偿安置协议，原告撤回本案上诉和其他关联诉讼。在当前的司法实践中，确实可能存在部分法官遵循不告不理原则，或者出于审理效率的考虑，仅就原告的起诉理由，或者仅就被诉行政行为的某个违法要件展开合法性审查，而没有审查被诉行政行为的全部合法要件，导致案件审理完之后，又出现新的行政诉讼案件，由此造成相对人权益不能得到彻底救济的问题。过多地强调适用协调和解与调解，很可能削弱行政裁判的法律宣示功能。

比较重要的有：1.起诉期限。[9] 《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》第5条第1款规定，在行政争议实质性解决过程中，存在面上政策、适法统一、管辖层级等问题，需要上级法院参与或牵头协调化解的，可以报请中院、高院，由三级法院合力联动解决。

上述做法虽消除了后续争议发生，但未必能消除下级法院疑虑：形式上不符合法律规定和既有案件审理方法，但从原告真实起诉目的覆盖本案形式诉求来看，似又具有合理性。3.明确确认诉讼的辅助性地位就国外经验而言，确认诉讼与其他诉讼类型相比处于补充地位。

3.强调争议解决要体现为民服务价值追求和实现社会维稳、参与社会治理的政治功能，由此为案外协调、调动行政资源、预防性解决未来行政纠纷提供理论根据。1.撤销诉讼的对象与审理范围就撤销诉讼类型与实质性解决行政争议的关系而言，需要明确以下问题：第一，限定撤销诉讼的对象。

如果当事人的实际利益诉求确实与本案没有直接关联，则不会将其纳入审理范围。在审理履责诉讼和一般给付诉讼案件时，人民法院调查取证权的行使不能过于消极，应当基于对原告举证能力的判断，对有助于查清案件事实而原告又不能有效收集的证据，主动展开调查，促成个案法律事实的彻底查清，为作出具有针对性的实体判决成就条件。与之相对，规范主义进路则将落实法院的政治职责与依法审理案件统一起来，认为上述职责的落实是对法院审判工作的整体要求，并不意味着在处理个案过程中可以采用突破现行法律制度的做法，法院应当在依法审理行政案件的过程中去理解和落实所肩负的政治职责，在既有法律制度框架下，通过高效公正的审理活动来完成应当由自己完成的政治职责。德国的行政诉讼整体上属于主观诉讼，注重对起诉人主观公权利的保护。

虽然在我国相关司法解释中，也认可撤销诉讼和给付诉讼的同时提起，部分解决了当事人权益的实质性救济问题，[22]但是，对于不熟悉现有规定的相对人（或者虽然有律师辅助，但律师出于多立案、多收取诉讼费用的考虑），完全可能仅针对拒绝行为本身先行提起撤销诉讼，然后再提起一般给付诉讼。2.履责诉讼（义务之诉）与一般给付诉讼的审理对象在实质性解决行政争议的讨论中，涉及履责诉讼与一般给付诉讼的内容主要体现在判决内容的选择问题，即是否直接作出含有明确内容的判决，对此理论界早有共识，本文不再赘述。

偏离本案审理对象，不对原告诉求作出回应。相较而言，规范主义进路更符合建设法治国家要求和司法权运作规律，更契合既有审判经验和做法，且内涵于现有法律规定，结果主义进路则因存在诸多问题而应当审慎采用。

在履责诉讼和一般给付诉讼中，指导当事人充分举证，提升其举证能力。案例一中，法院本可依法判决（可能引发后续诉讼导致程序资源浪费），但其选择了辨法析理的方式，最终说服原告撤回起诉，实现案结事了。

也就是说，针对第二、三组案例的情况，在认同第一组案例做法的法院之中，即可能出现不同的选择。一、二审法院就被诉行政行为分别作出实体判决。参见章志远《：行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期。终审法院在认识到被诉行政行为合法的前提下，考虑到原告及其家庭因交通事故陷入生活困境的现实，积极组织原告与所在企业沟通协商，促成原告与企业解除劳动合同，企业为原告丈夫提供工作并按照意外保险协议条款解决原告手术费用，最终促成当事人协商解决争议。

该种操作实践存在以下问题：违背法律和司法解释关于调解与协调和解适用情形的规定（工伤认定争议不适用调解，且因该行为合法也不适用协调和解）。基于此，有必要重新审视和限定起诉期限适用的案件类型，防止因救济期限问题导致行政争议长期不能进入司法审查程序。

第二，撤销诉讼案件的审理范围。《行政诉讼法》第60条第1款规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。

法院实际上做了本应由社会救济和保障部门该做的事情。本案中，原告等5人针对被告违法实施的企业关闭和限制搬离措施提起行政赔偿诉讼。